5月11日，財政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息稱，當日，財政部、全國人大常委會預算工委、住房城鄉(xiāng)建設部、稅務總局負責同志在京主持召開房地產稅改革試點工作座談會，聽取部分城市人民政府負責同志及部分專家學者對房地產稅改革試點工作的意見。
這則消息的正文，連同座談會日期和標點在內，總計93個字符。但正如人們通常所認為的那樣，官方發(fā)布的消息，文字越簡短，重要性越大。比較常見的解讀是，這是在向社會釋放房地產稅開征的信號，房地產稅遲早都要開征。而且，很有可能會提前在幾個城市進行試行，然后慢慢推向需要開征的城市。
房地產研究機構貝殼研究院首席分析師許小樂向《證券日報》表示，目前房地產稅的法理基礎、技術手段并不存在太大問題，但如何找到合適的時機出臺，以保證政策出臺后不會對市場預期造成過大沖擊是關鍵。
那么，什么是房地產稅，開征房地產稅對市場會有什么樣的沖擊？為什么這項改革已經(jīng)動議多年仍難有實質性推進？
從房產稅和地產稅到房地產稅
所謂房地產稅，在中國亦稱城市房地產稅，是對城鎮(zhèn)中的房屋和土地按照其價格或租金向房地產所者或承典人征收的一種財產稅。
新中國成立之初，房產稅和地產稅是分開的。1950年1月，中央人民政府政務院頒布《關于統(tǒng)一全國稅政的決定》和《全國稅政實施要則》，在全國統(tǒng)一設立14個稅種，其中就有房產稅和地產稅。房產稅是僅對房產征收，不包含地產價值，后來在實際執(zhí)行中合并為城市房地產稅。
1951年8月8日，政務院頒布《城市房地產稅暫行條例》，規(guī)定對房產征收房產稅，對土地征收地產稅；對房價、地價不易劃分的，征收房地產稅。這時的房產稅和地產稅，屬于一個稅種中的兩個稅目。
改革開放后，1983年和1984年，我國進行了兩步“利改稅”和工商稅制改革。1986年10月1日起，《房產稅暫行條例》開始實施，上述《城市房地產稅暫行條例》對國內企業(yè)單位和個人停止使用，但仍適用于外資企業(yè)等涉外單位。這樣，一套“內外有別”的房地產稅制度成形。
1994年，我實施了大規(guī)模的稅制改革，初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的稅收制度。房地產稅收體系也初步確立，其中與擁有房產所有權和土地使用權直接相關的稅種有五個：房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產稅、耕地占用稅、土地增值稅；間接相關的稅種有六個：營業(yè)稅、個人所得稅、城市維護建設稅、企業(yè)所得稅、契稅、印花稅。
2001至2010年間，我國的稅制進一步簡化、規(guī)范，稅負更加公平。房地產稅制方面，取消了城市房地產稅（《城市房地產稅暫行條例》于2009年元旦起廢止），將對內征收的房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅改為內外統(tǒng)一征收，消除了“內外有別”的藩籬。（2003年10月，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“條件具備時對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”。物業(yè)稅是房地產稅的別稱，但這一改革一直未能進行。）
2010年起，我國成為世界第二大經(jīng)濟體。與此同時，收入分配不公、貧富兩極分化、中央與地方的財權與支出責任錯位等問題愈發(fā)突出，亟須推進以提高直接稅比重和完善地方稅體系為方向的新一輪稅制改革。房地產稅制改革成為新一輪稅制改革的引擎。
2011年1月28日，重慶、上海開始實施房產稅改革試點， 對個人部分住宅征收房產稅。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了“稅收法定原則”，指明了“加快房地產稅立法并適時推進改革”的方向。
基于上述房地產稅制的演變，中國人民大學財政金融學院教授安體富在與其合作者的研究中認為，房地產稅的概念范疇由窄到寬可以分為四個層次：對個人住房征收的房產稅，房產稅，房地產稅，房地產稅收體系。
十八屆三中全會召開前的房產稅改革以及2011年重慶和上海的房產稅改革試點，是對特殊對象即個人擁有的住房開征的房產稅，或稱住宅房產稅。這屬于小口徑的房產稅，僅對房屋價值征稅，對地產不征稅。
1986年《房產稅暫行條例》規(guī)定的是中口徑的房產稅，其計稅依據(jù)是房產原值扣除一定比例后的余值。這里的“房產原值”，包括為取得土地使用權支付的價款、開發(fā)土地發(fā)生的成本和費用等。這即是說，中口徑的“房產稅”，是把房產和地產放在一起征稅，計稅依據(jù)中包含了房價和地價。#p#分頁標題#e#
大口徑的房地產稅概念， 指的是房地產稅收體系， 包含了與擁有房產所有權和土地使用權以及房地產建設、開發(fā)、流轉等多環(huán)節(jié)的直接和間接的十多個相關稅種和收費。
為什么要推進房地產稅制改革
2003年十六屆三中全會至2013年十八屆三中全會，官方的十余份重要文件中對房地產稅改革的表述經(jīng)歷了從“開征物業(yè)稅”到“推進房產稅改革”，再到“加快房地產稅立法并適時推進改革”的改變。
安體富教授與其合作者在上述研究中認為，十八屆三中全會決定中提出的“房地產稅”概念，與“房產稅”雖然只有一字之差，但征稅范圍卻從單純的房屋擴大到房屋和土地，其意義主要體現(xiàn)在以下四個方面。
首先，重復征稅問題迎刃而解。原來對房屋所有權人按照房屋價值或租金征房產稅，但一些學者指出，房屋價值中含有使用土地的成本即土地出讓金，對土地既從量計征了城鎮(zhèn)土地使用稅，又從價計征了房產稅，出現(xiàn)重復征稅問題。未來的房地產稅，將是房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩稅合一，對整個房地產按照市場價值征房地產稅。這一方面與《物權法》、《城市房地產管理法》等規(guī)定的“房地一致”原則保持一致，另一方面，“重復征稅”的疑惑可迎刃而解。
其次，稅制設計將與經(jīng)濟發(fā)展更為協(xié)調。未來的房地產稅，將是對房地產評估后，以房地產市場價值（按人均面積或價值做扣除）為計稅依據(jù)征收，這可避免現(xiàn)在的房產稅按照原始價值為計稅基礎，城鎮(zhèn)土地使用稅按照土地面積從量計征，土地的增值和房屋的溢價跌價均無法在稅收收入中體現(xiàn)，與房地產發(fā)展現(xiàn)狀極度不協(xié)調，與國際慣例不接軌，弱化稅收宏觀調控功能的問題。
第三，政府公共支出在居民房地產中的資本化可以得到合理的“回收”。房地產的增值主要體現(xiàn)為土地的增值，而土地的增值一方面源于土地資源的稀缺性和用途管制，另一方面源于政府基礎設施建設的投人，如修建地鐵、公園、學校、醫(yī)院等使得周邊的房地產價值增值。但依現(xiàn)有房產稅條例，居民住房保有環(huán)節(jié)是“零稅負”的，這使得有房者比無房者、多房者比少房者享受了更多公共服務，卻沒有盡到更多納稅義務，違反公平原則。對房地產保有環(huán)節(jié)所征收的房地產稅，則是對居民對轄區(qū)內所享受的公共服務和公共設施的“購買”，是對政府公共支出資本化到居民房地產價值中的“回收”。
最后，開征房地產稅將使房地產稅收體系更為合理。作者強調，在增加房地產保有環(huán)節(jié)稅負的同時，必須降低開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的稅費。這既可穩(wěn)定稅負，有利于取得民眾對稅制改革的支持，又可鼓勵房屋流轉、經(jīng)營和出租，減少房屋和土地的閑置，還可在房地產市場處于“賣方市場”時，不單純因房地產稅的開征而將成本轉嫁給購房者從而抬高房價。
以上所述，實際上解釋了房地產稅的一般功能，即：取得財政收入，調控經(jīng)濟運行，調節(jié)收入分配。
所謂取得財政收入，是指房地產稅分別從房地產開發(fā)、轉讓和持有三個環(huán)節(jié)征收，相較于我國目前不在持有環(huán)節(jié)征稅，將征稅擴大至持有環(huán)節(jié)，無疑將提供新的稅源。
所謂調控經(jīng)濟運行，主要是指房地產稅影響房地產價格，從而直接影響房地產供求，間接影響整個市場供求的功能。
所謂調節(jié)收入分配，主要是指房地產稅作為財產稅，實行有財產者納稅、無財產者不納稅、財產多者多繳稅、財產少者少繳稅的原則。這有利于公平收入分配。
房地產稅的負面效應
但亦有研究指出，貿然開征房產稅對宏觀經(jīng)濟存在不容忽視的負面效應。
基于銀行是否能區(qū)分企業(yè)貸款是投入實體經(jīng)濟還是房地產業(yè)兩種情形，一項分析了將房產稅（對家庭存量住房征收）引入住房市場前后對宏觀經(jīng)濟影響效應的研究發(fā)現(xiàn)：
首先，房產稅開征對房地產開發(fā)投資、房價和新住房生產具有明顯的抑制作用。由于房產稅增加了房產的持有成本，住房市場會承壓。
其次，房產稅開征對實體經(jīng)濟投資具有雙重效應: 一方面產生正擠入效應，增加實物投資; 另一方面因企業(yè)家財產凈值的下降而產生負抵押效應，減少實物投資。
第三，在長期，因實體經(jīng)濟投資需求減少的負抵押效應大于實體經(jīng)濟投資需求增加的正擠入效應，總實物資本減少導致產出下降。
第四，在短期，當銀行無法區(qū)分貸款是投入實體經(jīng)濟還是房地產業(yè)時，因前期的負抵押效應大于正擠入效應，總實物資本減少，產出下降; 當銀行可清晰區(qū)分二者時，因銀行可更好地服務于實體經(jīng)濟，前期的負抵押效應變?yōu)樾∮谡龜D入效應，總實物資本增加，產出上升。#p#分頁標題#e#
第五，在短期，當銀行無法區(qū)分貸款是投入實體經(jīng)濟還是房地產業(yè)時，隨著杠桿率的上升，總實物資本前期下降得更少，后期上升得更多，因而產出前期減少得更少，后期增加得更多; 當銀行可清晰區(qū)分二者時，隨著杠桿率的上升，總實物資本增加得更多，因而產出增加得更多。
第六，在短期，當銀行無法區(qū)分貸款是投入實體經(jīng)濟還是房地產業(yè)時，隨著回報份額的上升，總實物資本前期下降得更多，后期上升得更少，因而產出減少得更多; 當銀行可清晰區(qū)分二者時，隨著回報份額的上升，總實物資本前期增加得更少，后期增加得更多，因而產出前期增加得更少，后期增加得更多。
如上文所述，房地產稅的功能之一是調控房價，從而直接影響房地產供求，間接影響整個市場供求。但一項利用家庭微觀數(shù)據(jù)和地區(qū)宏觀數(shù)據(jù)，區(qū)分房地產稅推出后的短期和長期影響的研究發(fā)現(xiàn)：
房地產稅推行之初，將帶來存量房供給的一次性釋放，短期內供需失衡將造成房價回調，但隨著市場供需達到新的均衡，在房地產稅平穩(wěn)運行后，地方政府將成為影響房價長期走勢的關鍵因素，隨著地方政府對房地產的財政依賴程度進一步加強，房價長期內反而會被推高。
這樣的調控結果短期內造成房價“硬著陸式”下跌的波動風險，不符合中央“房地長市場健康平穩(wěn)發(fā)展”、“防止房價大起大落”的調控原則，長期內則會通過加重地方政府對房地產的財政依賴度倒逼經(jīng)濟的房地產化，同樣與中央政府“建立房地產調控長效機制”的治理初衷相背離。
簡言之，這樣的調控效果不符合中央治理初衷和政策預期。
有效開征房地產稅的時機
考慮到房地產稅效應的復雜，一些學者強調有效開征房地產稅需要時機。
國家稅務總局稅收科學研究所研究員李本貴認為，只有當城鎮(zhèn)化水平趨于平穩(wěn)，個人住房在個人總資產中所占的比例下降到一定程度，個人可支配收入水平進一步提高的情況下，對個人自用住房普遍開征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅才有社會和經(jīng)濟基礎。
西北政法大學經(jīng)濟學院研究員周文豪也認為，有效開征房產稅或者說房產稅生成的前提和條件是一國城市化完成或者接近完成。
具體來講，如果一國城市化率達到70%，意味著該國城市化接近完成; 而當這一數(shù)字超過75%時，通常認為該國已經(jīng)完成城市化。只有當城市化完成，城市基礎設施大規(guī)模投資與建設結束，各類數(shù)據(jù)信息的時間序列以及空間排列都呈現(xiàn)出規(guī)律性，住房不再是普通居民家庭生產生活資料而升格為“財產”，直接稅征稅基礎形成，房產稅才能水到渠成。
或許是因為諸多約束因素的存在，雖有十八屆三中全會在將近八年前明確提出 “加快房地產稅立法并適時推進改革”，但房地產稅改革的推進依舊“斷斷續(xù)續(xù)”。
比如，在近五年（2017年到2021年）的全國兩會政府工作報告中，僅2018年和2019年提及“房地產稅立法”，其余年份均未提及。
按照監(jiān)管部門確定的“立法先行、充分授權、分步推進”原則，立法是房地產稅的關鍵性節(jié)點。早在2015年，房地產稅法就被寫入當年的全國人大立法規(guī)劃中。此后，在全國人大常委會2016年、2017年、2018年立法工作計劃中，房地產稅法均列為當年的“預備項目”。但2019年以后的年度立法工作計劃當中，均未涉及房地產稅。
今次座談會之前，今年官方有四次提及“房地產稅”。3月13日，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要發(fā)布，“推進房地產稅立法”被寫入其中。4月7日，財政部稅政司司長王建凡在國新辦新聞發(fā)布會上表示，財政部將“積極穩(wěn)妥推進房地產稅立法和改革”。5月6日，財政部長劉昆在財政部官網(wǎng)發(fā)表的《建立健全有利于高質量發(fā)展的現(xiàn)代財稅體制》一文中做了同樣的強調。此外，今年3月的財稅工作座談會間接提及這一工作。
關于財政部于5月11日召開的座談會，多個受訪者向《21世紀經(jīng)濟報道》表示，座談會透露的信息表明，房地產稅已從制度設計階段進展到試點推進階段，并將在部分城市試點。
不論有多么困難的現(xiàn)實約束，我們都希望，至少房地產稅的試點工作能盡早展開，畢竟有了試點，我們才能具體了解這項改革的利弊，才能確定今后的進一步取舍。
參考資料（只列出學報論文）：
李本貴：《對我國房地產稅改革的幾點思考》，稅務研究》，2021年第1期
周文豪：《試析中國現(xiàn)階段是否具備有效開征房產稅的前提和條件》，《云南財經(jīng)大學學報》2020年第11 期#p#分頁標題#e#
劉建豐、于雪、彭俞超、許志偉：《房產稅對宏觀經(jīng)濟的影響效應研究》，《金融研究》2020年第8期
劉金東、楊璇、汪崇金：《高房價、土地財政與房住不炒：房地產稅能抑制房價嗎？》，《現(xiàn)代財經(jīng)》2019年第1期
胡怡建、范椏楠：《我國房地產稅功能應如何定位》，《財政研究》2016年第1期
安體富、葛靜：《關于房地產稅立法的幾個相關問題研究》，《財貿經(jīng)濟》2014年第8期
理論動態(tài)丨房地產稅改革：箭在弦上，何時發(fā)出？
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